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一般法律限制保留，即本文所称的简单法律保留的情形，对立法应该严格审查。

那么，仿其文本是否必然意味着承其原意？窃以为不然。他感到，修宪首先要有明确的基础和依据。

第二，时过境迁，相关个人为了应对社会发展，其对宪法规定的解读已不再坚持既有的修宪目的或者意图，此种解读无意回归甚至有意跳脱出制宪、修宪的历史情境。本文的基本观点是：宪法原意生成于制宪、修宪之时并且更替于修宪之际。在这三个阶段之中，前者始于最初修宪决定的公布，后者终于修宪文本的通过。只不过就中国的修宪史料来看，起草者较之于通过者在起草阶段明显更受关注。{2}许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版。

因此，全国人大及其专门委员会（包括但不限于宪法和法律委员会）、全国人大常委会及其工作机构（包括但不限于法制工作委员会）的相关活动确有可能涉及宪法原意。[26]See Mary Sarah Bilder, Madison's Hand: Revising the Constitutional Convention, Cambridge: Harvard University Press, 2015, pp.223-240.[27]莫纪宏将全国人大及其常委会制定法律的行为作为实质性宪法解释的具体表现形式之一。以近年通过的两部典型促进型立法为例，《家庭教育促进法》旨在落实《宪法》第19条规定的国家发展社会主义教育事业和第49条确立的儿童受教育权，《基本医疗卫生与健康促进法》旨在落实《宪法》第21条规定的国家发展医疗卫生事业和45条确立的公民在疾病条件下的物质帮助权。

宪法实施不仅包括通过合宪性审查促使违反宪法的立法得到纠正，也包括以宪法为依据进行立法，将宪法中确立的国策条款适时转化为具体法律，形成以宪法为核心的整体法律秩序。在此过程中，既逐步落实了宪法确定的各项基本国策和发展目标，回应了人民群众对美好生活和更高权利保障水平的新期待，也厘定了政府、市场和社会之间的权力与责任边界，把制度优势更好转化为国家治理效能，推进国家治理体系和治理能力现代化。[10]显然，那些应该做但现在做不到或尚未做的内容，就是宪法的纲领性条款。三是受到客观物质条件的限制。

[36]蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第200-201页。[31]习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，载《求是》2022年第5期。

根据现行宪法的规定，上述四类治理工具谱系又可进一步细化：就第一类禁止型治理工具而言，根据禁止的强度由强到弱可将之分为以下四类：（1）绝对禁止。进入专题： 宪法实施 依宪立法 促进型立法 。这就是说，纲领和宪法有重大的差别。[34]刘风景：《促进型立法的实践样态与理论省思》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2022年第6期。

第三层级是宪法涉及的具体国策。[39]再如，2023年民进中央向全国政协提交《关于完善资源节约集约循环利用相关法律法规政策的提案》，建议把《循环经济促进法》更名为《循环经济法》，提升循环经济治理强度，以提高资源利用效率作为该法基本原则，保障国家资源安全。由此展望后续立法趋势，应加强政治文明、精神文明和社会文明方面的促进型立法，把促进型理念嵌入各类部门法，并使其与推动政府职能的转变结合起来。根据促进的力度由弱到强可将之分为以下六个层次：（1）倡导或提倡。

国家可以灵活选用不同层次和效果的促进型治理工具，以达成特定政策目标。一方面，促进型立法应坚持市场机制的主导地位——促进法的名称即体现了政府对于市场机制的尊重和维护。

[17]由此可见，宪法国策条款+公民基本权利条款为促进型立法提供了坚实的宪法基础。[14]胡乔木：《对宪法修改草案（讨论稿）的说明》，载《胡乔木文集》，人民出版社2012年版，第529-530页。

[11]刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，载《中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议文件》，人民出版社1955年版，第42页。这些物质性保障条款的实现程度并不取决于制宪机关的主观愿望，而是由社会经济发展状况决定。例如，宪法规定国家发展社会主义教育事业、发展自然科学和社会科学事业、发展体育事业、发展文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业等。[35]当然，国家仅是尊重思想层面的宗教信仰自由，对公民基于宗教信仰产生的外在行为仍将予以规范和调整。[24]并且，促进型立法能够推动国策条款的主观化，即将宪法国策条款确定的某项国家事业转化为公民的主观权利。应对缺陷型市场失灵，政府应防止垄断行为和不正当竞争行为，维护良性的市场秩序，并着力解决由竞争所导致的环境污染、资源浪费等负外部性问题，《中小企业促进法》《循环经济促进法》《可再生能源法》《清洁生产促进法》《节约能源法》均属此类。

该类国策属于在某类特定法律关系中长期适用，具有相当稳定性和持续性的兴国或强国之策，主要包括各民族共同繁荣（第4条）、一国两制（第31条）、科教兴国（第19条和第20条）、人才强国（第23条）、可持续发展（第9条和第26条）等。三、如何实施宪法：促进型立法的启动既然宪法国策条款+公民基本权利条款的组合经常催生新的促进型立法，那是否可以据此将总纲中（少数位于宪法序言部分）的国策条款和公民基本权利条款加以匹配，从而确定国家的中长期立法规划呢？这种方法显然缺乏可行性，概因宪法仅建构框架秩序，不可能针对一切生活领域的未来生活事实预先提供全部解决方案。

[2]苏永钦：《合宪性控制的理论与实际》，月旦出版公司1994年版，第5页。例如，宪法规定国家组织和鼓励植树造林，普及初等义务教育，普及科学和技术知识，普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育。

公民基本权利部分的立法实施相对薄弱，有效的基本权利法律救济机制尚未建立。促进型立法对政府精准施策提出了更高的要求。

[30]在此基础上，2016年修改后的《民办教育促进法》进一步规定，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校（不得设立实施义务教育的营利性民办学校）。质言之，即便是最为典型和纯粹的促进型立法，其中也必然包括相当比例的禁止型、放任型和规范型法律条文。[28]参见王冰：《市场失灵理论的新发展与类型划分》，载《学术研究》2000年第9期。《劳动法》并不是一部促进就业方面的法律而只是一部劳动管理法，它本身不仅还存在着某些内在缺陷，而且并不具备促进就业的功能。

在宪法国策条款+公民基本权利条款的组合中，虽然不能直接由前者推导出公民的主观权利，但是其赋予立法者具体化的任务，当然这里的具体化主要是具体化目标本身，因为目标越抽象，立法者具体化的任务就越大。[38]参见冯添：《家庭教育第一堂课，国家社会共同支持——聚焦家庭教育促进法草案二审》，载《中国人大》2021年第6期。

以《乡村振兴促进法》为例，其以实现乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴为目标，着重从产业发展、人才支撑、文化传承、生态保护、组织建设等方面，明确相关政策措施，完善相关制度，保障乡村全面振兴。宪法的纲领性特征，为促进型立法预留了宪法空间。

[25]柳斌杰：《关于〈中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法（草案）〉的说明——2017年12月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第1期。[13]毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》，载《毛泽东文集》（第六卷），人民出版社1999年版，第326-327页。

一是在立法领域方面，根据宪法规定的五大文明发展目标，现有的促进型立法主要围绕物质文明和生态文明而制定，后续应加强在政治文明、精神文明和社会文明方面的立法。[17]全国人大常委会法制工作委员会：《加强和创新新时代宪法实施工作更好发挥宪法在治国理政中的重要作用》，载《求是》2023年第5期。文章来源：《法学论坛》2024年第1期。这意味着，并不存在某种绝对意义上的放任。

该条例意图响应国家生育政策，促进女性劳动者的就业，建立女职工假期用工成本分担机制，地方政府对女职工产假期间企业缴纳的社会保险费用按照规定给予相应补贴，对招用响应国家生育政策的女性劳动者达到一定比例并实现稳定就业的用人单位给予政策支持。[31]由此，以促进型立法实施宪法，就要主动衔接改革发展需要、积极服务改革发展大局、全面引领改革发展进程、促进改革发展成果的合理分配。

[11]因而五四宪法中的大量条款（特别是经济制度条款）均具有过渡属性，并由此具有较为鲜明的纲领性特征。[16]参见许安标：《加强公共卫生体系建设的重要法治保障——〈基本医疗卫生与健康促进法〉最新解读》，载《中国法律评论》2020年第3期。

林彦：《通过立法发展宪法——兼论宪法发展程序间的制度竞争》，载《清华法学》2013年第2期。[18]立法机关在通过制定促进型立法落实宪法国策条款时，具有宽泛的形成空间，那些与公民基本权利直接相关或构成公民基本权利制度性保障的事项，往往凸显更强的立法必要性，成为制定促进型立法的优选领域。